Geen producten in de winkelwagen.
De Nederlandse Mededingingsautoriteit heeft zichzelf in vier jaar tijd stevig op de kaart gezet. Maar met de bekendheid is ook de kritiek gekomen. Voornaamste verwijt: het kleine grut wordt aangepakt, de grote vissen krijgen alle ruimte.
De splinternieuwe, 73 meter hoge Muzentoren in de Haagse binnenstad is het nieuwe onderkomen van de Nederlandse mededingingsautoriteit. De opvallende toren moet 'de economen en advocaten trekken die de NMa zo hard nodig heeft'. 230 mensen werken er nu bij de toezichthouder. Dat aantal gaat naar 400.
Alleen vorig jaar al nam de NMa 81 mensen aan. Sinds begin dit jaar zijn er 600 sollicitaties in behandeling. Momenteel wordt met name gezocht naar medewerkers voor de Vervoerkamer, de laatste loot aan de uitdijende NMa-stam. De Vervoerkamer gaat toezicht houden op de transportsector en is een van de aparte kamers van de NMa. Net zoals de DTe, regulator voor de energiemarkt. Mogelijk komt er een aparte kamer voor de zorgsector.
“We zijn permanent in beweging, maar de organisatie staat,” zegt René Jansen, directeur concurrentietoezicht en plaatsvervangend directeur-generaal van de NMa. “Er komt steeds meer werk op ons af, dus zijn er steeds nieuwe vacatures.” Economen, advocaten, maar ook rechercheurs zijn welkom bij de NMa. “We zoeken mensen die breed inzetbaar zijn. Natuurlijk is het handig als ze kennis van specifieke sectoren hebben, maar uiteindelijk gaat het allemaal om mededinging. Als bepaalde expertise ontbreekt, brengen we dat de mensen zelf bij. 6 procent van onze loonsom gaat naar opleidingen.”
Buikgevoelens
In 1998 begon de NMa met 67 medewerkers. De opdracht: het uitvoeren van de Mededingingswet. In concreto: kartelvorming bestrijden, monopolies aanpakken en ongewenste fusies verbieden. In de ruim vier jaar van haar bestaan is de NMa uitgegroeid tot een begrip. Geen bericht over verstoorde marktverhoudingen of de NMa is in beeld. De toezichthouder draagt daar zelf haar steentje aan bij. Bij de eerste verdenking van vermeende kartelvorming of mogelijke monopoliepositie gaat er bliksemsnel een persbericht uit: 'De NMa start een onderzoek naar …'.
Maar de grote bekendheid van de NMa staat volgens talrijke criticasters in geen verhouding tot de geleverde prestaties. Meest geuite bezwaar is dat de NMa de aandacht te veel richt op de kleine vissen, waardoor de echte boosdoeners in kartelland buiten schot blijven. Kappers, huisartsen en een groepje Bredase notarissen worden aangepakt, banken, verzekeraars en benzinemaatschappijen worden met rust gelaten. Ook het onderzoek naar prijsafspraken in de bouw – waar veertig NMa'ers aan worden gezet – komt volgens de critici rijkelijk laat.
De kritiek is René Jansen bekend; terecht vindt hij haar niet. “De allereerste boete die de NMa gaf, was aan de SEP, de gezamenlijke elektriciteitsproducenten. Dat kun je moeilijk een kleintje noemen. De fusie tussen Jaarbeurs en RAI is door ons tegengehouden, een gezaghebbende uitspraak. We gaan pas nu met de bouw aan de slag omdat we eerder geen informatie hadden om een onderzoek te starten. Er staat ander belangrijk onderzoek op de rails. We zijn bezig met de telecom, zorgverzekeraars, grote uitgevers, oliemaatschappijen. Maar onderzoek duurt lang. Hoe gecompliceerder de sector, hoe meer tijd het onderzoek vergt. Maatschappelijke buikgevoelens zijn nog geen bewijzen. We moeten met gedegen resultaten komen. We worden op de huid gezeten door zeer kritische advocaten en rechters die ons keihard onderuithalen als onze feiten niet kloppen.”
Klikken
Jansen vindt dat de NMa-besluiten over notarissen en kappers niet zonder meer onder de noemer klein grut zijn te rangschikken. “De boete die we hebben opgelegd aan de Bredase notarissen (die onderling de afspraak hadden opdrachten van de gemeente te verdelen, red.) heeft zijn uitwerking op alle vrije beroepen. Het besluit over de kappers heeft betrekking op alle brancheorganisaties.”
Dat de NMa bij de 'grote vissen' weinig concrete resultaten heeft geboekt, heeft ook te maken met het korte bestaan van de organisatie. In het begin had de toezichthouder moeite om deskundige mensen binnen te halen, en vooral, binnen te houden. Omdat ook in het beduidend beter betalende bedrijfsleven grote behoefte bestond aan mededingingsdeskundigen, werden kersverse NMa'ers weggekocht. Jansen: “Daar hebben we nu gelukkig veel minder last van.”
Daarnaast lagen er 1100 ontheffingsaanvragen te wachten van bedrijven die van de NMa wilden weten of hun lopende afspraken of samenwerking voldeden aan de nieuwe Mededingingswet. Jansen: “Die stapel moesten we eerst wegwerken. A hell of a job. Maar die inspanning heeft resultaat opgeleverd: 350 kartels zijn verdwenen. Dat heeft een enorme impact gehad over de hele breedte van de Nederlandse economie. Nederland is niet langer het kartelparadijs dat het voordien was. Dankzij de NMa. Maar voor die kant van ons werk is weinig waardering.”
Verkeerde beeldvorming is daar volgens Jansen voor een groot deel debet aan. De NMa is neergezet als de 'kartelpolitie', die wel even alle illegale kartels zou gaan oprollen. Maar onrechtmatige kartelafspraken liggen, per definitie, niet voor het oprapen. Dat vereist veel kennis van de betrokken sector en mensen die de deksel van de beerput willen optillen. De NMa is afhankelijk van klokkenluiders. Niet voor niets bestaat sinds maart de clementieregeling: een net woord voor het belonen van klikken. Een bedrijf dat het bestaan van een kartel onthult waar het zelf deel van uitmaakt, kan – onder voorwaarden – zelf ontsnappen aan boetes.
Bouwfraude
Kritiek hóórt bij de NMa, vindt Jansen. Dat 'aangepakte' sectoren klagen, is niet meer dan logisch. Dat ook mededingingsdeskundigen veel moeite hebben met de 'prioriteitstelling' van de NMa, kan Jansen minder eenvoudig wegwuiven. De hoogleraren en advocaten mededingingsrecht hebben namelijk voor een deel gelijk. “We willen zelf óók meer aandacht besteden aan karteltoezicht. We willen meer onze eigen agenda kunnen bepalen, zelf op zoek gaan naar misstanden. Nu besteden we meer dan de helft van onze tijd aan de behandeling van klachten, ontheffingsverzoeken en het uitbrengen van verplichte adviezen. We onderzoeken veel zaken waarvan we al bij voorbaat weten dat er niets aan de hand is, of waarbij bedrijven zelf al lang weten dat het niet door de beugel kan. We willen van al die ontheffingsaanvragen af. De markt moet veel meer zelf de verantwoordelijkheid nemen. Pas als het fout gaat, grijpen wij in.”
Daarbij wil de NMa meer bevoegdheden hebben. Directeur-generaal Kist pleit ervoor dat de NMa niet alleen de mogelijkheid krijgt huiszoekingen te verrichten op de privé-adressen van bestuurders van onderzochte ondernemingen, maar ook dat die bestuurders persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld. Jansen is daarnaast voorstander van veel hogere boetes voor bedrijven die niet aan een NMa-onderzoek willen meewerken. “Die boete bedraagt nu 4500 euro. Waanzinnig laag. Dat disciplineert niet echt.”
Eind vorig jaar was er in de Tweede Kamer felle discussie over de status van de NMa. De politiek wil dat de NMa op meer afstand komt van de minister van Economische Zaken. De NMa wordt daarom omgevormd tot een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). Een grotendeels symbolische verandering. De minister maakte toch al geen gebruik van haar recht om in individuele dossiers te kunnen ingrijpen. De status van ZBO betekent wel dat de NMa een onafhankelijker positie kan innemen bij onderzoek in sectoren waar de overheid zelf een belang in heeft, zoals het openbaar vervoer of Schiphol.
Volgens Jansen zal de andere bestuursrechterlijke positie echter weinig veranderen in de aandachtsvelden van de NMa. “Het is onzin om te beweren dat de NMa zich nu te veel door de politieke discussie laat leiden. Net als politici volgen we maatschappelijke ontwikkelingen, lezen we de kranten. Als daarin zaken worden gemeld die we moeten onderzoeken, gaan we er achteraan. Daar kunnen en willen we ons niet van afsluiten. Dat eist niet alleen de politiek van ons, dat is het maatschappelijk belang waar we voor staan. Stel dat we nu nog niets zouden doen met de vermeende bouwfraude, dan zou iedereen pas echt over ons heenvallen.”
Rob Vos, directeur kappersbond ANKO.
Die van de NMa geen richtlijnen meer mag geven voor jaarlijkse tariefsverhogingen.
“De NMa was bezig met onderzoek naar brancheorganisaties die richtsnoeren voor tarieven geven aan hun leden. Wij zijn als voorbeeld gebruikt om duidelijkheid te verschaffen over wat wel en niet mag.
“Ik vind het op het randje van de Mededingingswet. Wij wilden alleen aan onze leden doorgeven met welke kostenstijgingen ze rekening moesten houden, puur als informatie aan de ondernemers. Het is nooit onze bedoeling geweest om daarmee de concurrentie in de branche te verminderen. Dat kan ook helemaal niet, daar is deze branche veel te heterogeen voor.
“We zijn akkoord gegaan met de aanbevelingen van de NMa, omdat we ons het risico van een hoge boete niet kunnen permitteren. We zijn geen multinational die hier even een paar gespecialiseerde advocaten op zet.”
]k;Kader: Ron Abram, voorzitter journalistenvakbond NVJ.]
Vindt de voorwaarden die de NMa aan de overname van de VNU-kranten door Wegener stelt – onder meer afstoten van de Arnhemse Courant en de meeste edities van het Gelders Dagblad – getuigen van weinig kennis van zaken.
“De NMa moet op mediagebied nog veel leren. Voor de beslissing over de overname van de VNU-bladen door Wegener hebben ze met veel partijen in deze branche gesprekken gevoerd. Ook met ons. Het voorstel waar ze vervolgens mee komen, is teleurstellend. De Arnhemse Courant is te klein om zelfstandig te overleven. Bovendien vraag ik me af of dat nu een maatregel is die zuiverend werkt voor het monopolie dat Wegener in de regionale krantenwereld heeft.
“Het is natuurlijk best lastig om een uitspraak te doen in een branche die al een lange historie heeft van samenvoegingen. De NMa kan geen correcties op het verleden uitvoeren. Maar als je dan toch wilt ingrijpen, verbied dan die hele overname. Wij waren voor verzelfstandiging van de VNU-kranten. Die konden zelfstandig overleven.
“Volgens mij krijgt de NMa te veel op haar bordje, heeft ze te weinig tijd voor alle zaken. Des te meer reden om goed te luisteren naar de deskundigen in het veld.”
Ewald van Kouwen, Consumentenbond.
Vindt dat de NMa te weinig kijkt naar het belang van de consument.
“De Mededingingswet gaat uit van de verkeerde gedachte dat concurrentie automatisch goed is voor de consument. De mobiele-telefoniemarkt bewijst het tegendeel. Genoeg concurrentie, maar de consument heeft te maken met een woud aan tarieven en heeft geen enkel zicht op de kwaliteitsverschillen tussen de aanbieders.
“De vluchten van KLM op Paramaribo zijn hartstikke duur. De NMa heeft dat onderzocht en gezegd: 'Er is niets aan de hand'. Misschien is dat zo vanuit de Mededingingswet, maar de consument schiet er niets mee op. Die heeft geen alternatieven voor die vlucht.
“Het leuke van de NMa is dat ze de middelen heeft om veel voor elkaar te krijgen, alleen is de opdracht die ze krijgt verkeerd. In plaats van naar het gedrag tussen bedrijven onderling te kijken, moet ze kijken naar het gedrag van bedrijven ten opzichte van de consument.”
Fulco Seegers, Landelijke Huisartsen Vereniging.
Huisartsen zijn door de NMa teruggefloten omdat ze collectieve afspraken maakten met zorgverzekeraars over de vergoeding van behandelingen.
“De reden dat wij snel zijn aangepakt, is dat we onze zaken goed voor elkaar hebben. De afspraken zijn transparant. We hebben zelf ontheffing aangevraagd voor het vestigingsbeleid en het contracteringsstelsel. We hebben de NMa overstelpt met informatie.
“De NMa zegt: 'We hebben zelf geen mening, we voeren alleen de wet uit'. Maar dat leidt nu bij huisartsen wel tot de idiote situatie dat een huisarts nu voor één patient met een zorgverzekeraar een contract zou moeten afsluiten over wat wel en niet wordt vergoed.
“De zorg is geen vrije markt. Daar kun je niet zomaar de Mededingingswet op loslaten. Ik hoop dat de politiek ook tot die conclusie komt.”
Marc van der Woude, hoogleraar mededingingsrecht en advocaat bij Nauta Dutilh.
“Ik verbaas me over de prioriteiten die de NMa stelt. Nu weer, de uitspraak dat advocaten op 'No cure, no pay'-basis moeten kunnen werken. Wat heeft dat nu met mededinging te maken?
“De dingen die echt pijn doen in de economie blijven liggen. Wel kartelzaken tegen notarissen in Breda en een distributeur van jeans, maar in een hoop andere zaken gebeurt niets. In de bouwfraude heeft de NMa echt de plank misgeslagen. Daar hadden ze veel eerder op moeten duiken. In plaats daarvan zijn ze bezig met al die honderden ontheffingsverzoeken.
“Bewijsvoering tegen kartels is niet zo ingewikkeld, het is geen 'rocket science'. Dat moet de NMa in principe in elke sector kunnen. Maar de NMa is nog te jong en te onzeker. Het wordt iets beter, maar er zitten te weinig door de wol geverfde mensen die de advocaten aan de andere kant van de tafel, zoals ik er ook een ben, onder tafel kunnen blaffen.”
Eppo Bolhuis, Tweede-Kamerlid voor de Pvda.
“De wet biedt de NMa onvoldoende mogelijkheden. De NMa zou in staat moeten zijn om ondernemingen op te splitsen, en om bestuurders van bedrijven persoonlijk aansprakelijk te stellen. Nu moet de NMa aantonen dat bedrijven misbruik maken van marktmacht. Draai die bewijsvoering om: laat bedrijven aantonen dat ze géén misbruik maken.
“Dat de NMa de kleine garnalen aanpakt en de grote vissen laat glippen, is ook een kwestie van mankracht. De minister heeft onderschat hoe complex dit soort zaken is. Alleen al op de bouwfraude wordt veertig man gezet. Dat gaat ten koste van andere activiteiten, dat kan niet anders.
“De NMa beweegt zich nu op een aantal politieke terreinen, zoals huisartsen of fysiotherapeuten. Dan gaat het om sectoren van maatschappelijk belang. Daar houdt de Mededingingswet te weinig rekening mee. Het gaat daar niet om 'marktwerking an sich', zoals minister Jorritsma denkt, maar om de afspraken die de politiek over die branches maakt. Het probleem is dat de NMa nu een beetje inhangt tussen het maatschappelijk belang en pure marktwerking.”
