Bedrijfsportret Ministerie van onderwijs

Het ministerie van Onderwijs wordt gekanteld. Een organisatie naar thema moet het departement flexibel maken. Of dat gaat lukken, is nog maar de vraag. “Er is een zekere bewegingsmoeheid op dit punt.”

Op het ministerie van Onderwijs werden twee jaar geleden de Apollo’s uitgereikt. Een woordvoerder van het departement moet even goed nadenken over de vraag wat voor prijs dat was. “Het was een beeldje,” zegt ze tenslotte. Ah, een beeldje. Van de godheid toch zeker? “Weet ik niet,” klinkt het vertwijfeld aan de andere kant van de lijn. “Maar het was een naakt mannetje.” Het Sociaal Jaarverslag 2004 biedt uitkomst. De prijs, zo valt op pagina twee te lezen, werd uitgereikt aan de medewerker die dat jaar het meest uitblonk in ‘goede cultuurkenmerken’. Niet roddelen is er één. ‘Ja doen’, is een tweede. De manager die in de ogen van zijn eigen medewerkers het meest voldoet aan het signalement ‘leider met lef’, krijgt de ‘Athene’ uitgereikt. Maar hoe dát beeldje eruitzag, weten ze bij het directoraat Voorlichting echt niet meer. Ongetwijfeld is de gedachte belangrijker dan het prijzencircus zelf. Het roer moet om bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Want het departement is goed ziek. In 2003 presenteerde de nieuwe hoogste ambtenaar Koos van der Steenhoven de bevindingen van zijn eerste honderd dagen. Die logen er niet om. De ambtelijke top miste kennis en continuïteit. In de organisatie overheerste een cultuur van ‘ja doen maar nee zeggen’. Het ministerie stond al jaren te boek als het minst populaire departement om voor te werken en was voor klanten onbereikbaar. “De buitenwereld, waar we het allemaal voor doen,” schrijft Van der Steenhoven, “daar hebben we vaak geen idee van.” Hij gaf zichzelf vervolgens de taak om binnen vijf jaar het best functionerende departement neer te zetten. “Daar kunt u mij ook op afrekenen.”

Van der Steenhoven ging voortvarend aan de slag. Hij bracht de hiërarchie terug in de ambtelijke top. De door minister Jo Ritzen ingestelde bestuursraad verdween en werd vervangen door het ‘lijnmodel’ met één secretaris-generaal en directeuren-generaal als hoofden van directies. Managers werden gebonden aan prestatiecontracten. Ontwikkeling van beleid en toezicht daarop werden strikt gescheiden. Er kwam een vertrouwenspersoon die het gerommel binnen de organisatie moest kanaliseren en moest voorkomen dat klokkenluiders met hun ongenoegen de pers opzoeken. En er kwamen Apollo’s en Athene’s. Toen eind 2005 het programma werd afgesloten, was volgens minister Maria van der Hoeven de reorganisatie voor de helft voltooid. “Nu kan OCW,” schreef ze aan de Tweede Kamer, “zich verder ontwikkelen naar een ministerie dat voortdurend inspeelt op zijn veranderende omgeving.”

Wat nu volgt is een nieuwe reorganisatie, de zesde in tien jaar. De structuur van het departement wordt dit jaar gekanteld, zoals dat heet. Niet langer georganiseerd in ‘verticale directies’ (primair onderwijs, secundair onderwijs), maar in ‘horizontale thema’s’ als ‘veiligheid’ of ‘uitval’: politiek hete hangijzers waar het departement snel op wil kunnen reageren. Het exacte aantal staat nog niet vast en zal in samenspraak met de Tweede Kamer worden bepaald. OCW wil vanaf 2007 een veel bescheidener rol spelen, zo schrijft Van der Hoeven aan de Kamer. Meer een toezichthouder dan bedenker van nog meer regeltjes. Daarvan waren er twee jaar geleden nog 1900, het aantal is sindsdien op initiatief van de top sterk dalende. Wat de gevolgen zijn voor het personeel is nog onduidelijk. Een kerndepartement dat minder regeltjes bedenkt zou logischerwijs met minder ambtenaren toe kunnen. Maar volgens de minister kan de reorganisatie er wel eens toe leiden dat er méér ambtenaren nodig zijn. De Kamer pikt dit niet en neemt begin december een motie aan van de LPF en de PvdA, waarin Van der Hoeven wordt opgedragen om een personeelsreductie als uitgangspunt te nemen. De PvdA-fractie wilde zelfs de helft van alle ambtenaren ontslaan, maar dat aantal is niet in de motie terechtgekomen. Dat cijfer was ook meer symbolisch van aard, legt Kamerlid Lia Roefs uit. “Die vijftig procent is vrij willekeurig bepaald. Het gaat meer om het idee. Het past in de nieuwe besturingsfilosofie dat het onderwijs meer vrijheid krijgt. Wij vinden: als de minister tóch met reorganisatieplannen komt, kan ze net zo goed op die trend inspelen.” Begin maart komt er meer duidelijkheid, als Van der Hoeven en haar SG de definitieve plannen presenteren. De ondernemingsraad heeft in afwachting daarvan nog geen inhoudelijk standpunt ingenomen. Voorzitter Frans van der Helm constateert wel ‘een zekere bewegingsmoeheid op dit punt’ bij zijn achterban. “We hebben de vorige reorganisatie net achter de rug. We zijn nog druk bezig met de takenanalyse die we van Balkenende opgelegd hebben gekregen. En dan komt dit er nog eens overeen. Ik betwijfel of er wel voldoende draagvlak voor gaat komen.” Hij wacht met spanning de plannen af. “We zijn constructief kritisch.”

Naast draagvlak bij het personeel is de achterliggende visie over de rol van het ministerie een punt van twijfel. Bestuurskundige Mirko Noordegraaf, schrijver van boeken over management in het publieke domein, ziet de succeskansen van de hele operatie somber in. “De tragiek van het verhaal is dat er gezocht wordt naar vernieuwing, terwijl daarbij het oude wordt behouden. Het uitgangspunt blijft immers hetzelfde: de politiek bepaalt als centrale besluitvormer wat er in het onderwijs moet gebeuren, het ministerie voert dat vervolgens uit. Terwijl het ministerie van de toekomst juist de Kamer zou moeten afdempen.” Hij noemt het voorbeeld van de schietpartij op het Haagse Terra College. Er ontstaat landelijke commotie, de Kamer eist maatregelen en het ministerie komt vervolgens met een plan van aanpak om toekomstige geweldsescalatie te voorkomen. Het leidt tot incidentenpolitiek, vindt Noordegraaf. “Met meer plannen en regels creëer je eerder nieuwe problemen dan dat je oude oplost.” Hij noemt de rol van de Tweede Kamer tweeslachtig: onze volksvertegenwoordigers willen minder ambtenaren, maar presenteren zichzelf graag als spreekbuis voor de man op straat die zich opwindt over zaken als schooluitval en veiligheid. Het ministerie komt deze roep om quick fixes tegemoet met een thematische organisatiestructuur. Terwijl, meent deskundige Noordegraaf, het departement zich zou moeten opwerpen als ‘ontwikkelaar’ voor ‘het veld’: de scholen, de universiteiten, de kunstinstellingen. Dáár werken professionals elke dag weer aan oplossingen waar geen ministerieel directief aan te pas komt. “In bestuurskamers gebeuren hele boeiende dingen,” aldus Noordegraaf. “Een departement zou meer ruimte moeten bieden en als toezichthouder moeten fungeren.” Dat deze visie maar half is doorgedrongen in de Hoftoren (waar Van der Hoeven kantoor houdt), wijt hij aan de maakbaarheidgedachte die in Nederland dit soort kwesties domineert. “Als je initiatieven uit het veld vrij baan geeft, krijg je regionale verschillen. En dat is op dit moment maatschappelijk ongewenst.” We accepteren het eenvoudigweg niet dat het niveau van het middelbaar onderwijs in de vier grote steden lager ligt dan het landelijk gemiddelde. En we vinden het onverdraagbaar dat universiteiten met elkaar gaan concurreren op collegegeld, terwijl commercialisering op lange termijn de kwaliteit van het hoger onderwijs ten goede zou komen. Kortom, de regelzucht van OCW is voorlopig nog niet uit de wereld. En dus levert deze reorganisatie maar half werk, vindt Noordegraaf. “Het is zeker niet de laatste.”

Een overzicht van de afgelopen tien jaar doet inderdaad vermoeden dat OCW voorlopig nog niet is ‘uitveranderd’ (zie kader). Sprong, Kwaliteitsslag OCW, Rekenschap: het personeel heeft al heel wat voor zijn kiezen gehad. De wurggreep van permanente reorganisaties hebben weinig tot niets opgeleverd. Sommige programma’s zijn niet eens blijven hangen in het collectieve geheugen van het departement. Bij het directoraat Voorlichting moet de medewerker aan de andere kant van de lijn wederom goed nadenken over de vraag wat het programma Van Top 7 naar Top 30 ook al weer was. Secretaris-generaal Van der Steenhoven noemde die in zijn honderddagentoespraak. “Volgens mij was dat een heel kort iets,” zegt de medewerker. (De collega die tegenover haar zit, meldt tussendoor dat ze nog een Apollo in de kast heeft staan, om op onze eerdere vraag terug te komen.) Maar Van 7 naar 30? “Jezus waar ging dat ook alweer over… en ik heb zelf nog al die programma’s meegemaakt. Ik moet je helaas doorverwijzen naar de minister.” Vlak voor het ter perse gaan van dit artikel komt een e-mail binnen, die meer vragen oproept dan beantwoordt. “Het programma Van 7 naar 30,” zo schrijft de woordvoerder van Maria van der Hoeven, “heeft de richting, vorm en inhoud opgeleverd van de zogenaamde Kwaliteitsslag OCW die daarop volgde.” We vragen maar niet verder.