Zat een directeur-generaal in het verleden soms vijftien jaar op dezelfde plek, inmiddels zijn ook zij echte jobhoppers geworden. Na drie jaar beginnen de meeste topambtenaren al weer onrustig op hun stoel te schuiven. “De mobiliteit is te ver doorgeschoten.”
De ideale topambtenaar bestaat. Op papier althans. Hij – liever nog zij – heeft gewerkt op verschillende ministeries, is met zowel beleid als uitvoering bekend. Heeft internationale ervaring en heeft als het even kan, ook een tijdje in het bedrijfsleven gezeten.Wie dit cv kan overleggen, is van harte welkom bij de Algemene Bestuursdienst (ABD). De ABD is sinds 1995 formeel de werkgever van de 900 belangrijkste rijksambtenaren: van de absolute top, de secretarissen-, directeuren- en inspecteurs-generaal, tot en met de directeuren van de departementen. De ondergrens voor toetreding tot de ABD is recent verlaagd tot salarisschaal 15 (minimaal 4300 per maand). De ABD werd een kleine tien jaar geleden in het leven geroepen om de kwaliteit van het overheidsmanagement te bevorderen en ervoor te zorgen dat er meer wisselingen aan de ambtelijke top kwamen. De verkokering op de departementen moest worden tegengegaan door het carrièrepad van de topmanagers aan te passen. Die begonnen traditioneel onder aan de ladder op een ministerie en groeiden langzaam door naar de top. De functie van secretaris- of directeur-generaal was the end of the road. Overstappen naar een ander beleidsterrein – dus ander ministerie – gebeurde nauwelijks. Gevolg: veel sg’s en dg’s zaten soms tien of vijftien jaar op dezelfde plek. Dat is nu heel anders. De ambtenaren die onder de ABD vallen, zitten op dit moment gemiddeld 3,2 jaar op hun post. De mobiliteit tussen de departementen is enorm toegenomen. Een topmanager die switcht van EZ naar Verkeer en Waterstaat of van Cultuur naar Financiën, het is gewoon geworden. En dát vindt Jan Willem Weck (56), directeur-generaal van de ABD, zelf eerder ook al werkzaam bij een aantal andere ministeries, een goede zaak. “De verkokering van departementen is sterk afgenomen,” vindt Weck. “Van alle functiewisselingen in de top is de helft tussen ministeries onderling. Gevolg is dat de ambtelijke top brede kennis heeft van verschillende beleids-terreinen. Dat moet ook, want de problemen van de maatschappij verlopen niet volgens het organogram van de rijksoverheid. Departementen moeten samenwerken. Dat gaat beter als de verantwoordelijke mensen op de hoogte zijn van elkaars beweegredenen. Ik heb zelf bij EZ gezeten. Dus als ik overleg heb met EZ weet ik wat daar speelt, welke afwegingen worden gemaakt. Dat maakt het makkelijker om tot afspraken te komen.”
Doorschuiven
Hoewel de ABD het woord niet in de mond neemt, draaien de Haagse topambtenaren mee in een carrousel. Voor de topmanagementgroep, de 72 mensen die in Den Haag ambtelijk de dienst uitmaken, geldt een maximale zittingstermijn van vijf tot zeven jaar, waarna ze moeten doorschuiven naar een nieuwe functie. Eigenlijk is vijf jaar de ideale termijn, maar om te voorkomen dat de sg’s en dg’s al na drie jaar onrustig op hun stoel beginnen te schuiven, is er gekozen voor een uitloop van twee jaar en – incidenteel – verlenging. De termijn van vijf jaar is niet voor niets gekozen. Bij een kortere termijn (vier jaar) zou al snel de indruk ontstaan dat de ambtelijke top via politieke benoemingen wordt aangesteld; dat met een nieuw kabinet ook nieuwe topambtenaren van dezelfde politieke kleur zouden worden binnengehaald. En aan politieke benoemingen doet het rijk niet. Officieel, tenminste. Mobiliteit is het opvallendste instrument dat de ABD in het kader van managementdevelopment inzet. Met de topambtenaren – vooral die van de topmanagementgroep – wordt periodiek overlegd over de voortgang van de carrière en de mogelijke behoefte aan coaching en bijscholing. Er is een kandidatenprogramma waarin toptalent in lagere echelons wordt gespot. Elk deelnemend departement staat jaarlijks twee high potentials af aan het kandidatenprogramma. Ze worden in een apart trainingsprogramma ondergebracht dat de toekomstige top moet opleiden. Geen overbodige luxe. De ambtelijke top in Den Haag vergrijst. De gemiddelde leeftijd ligt op 53 jaar. Om de samenwerking tussen de departementen te bevorderen, probeert de ABD zo veel mogelijk interdepartementale contacten te stimuleren. Er worden speciale bijeenkomsten voor de topambtenaren georganiseerd over bepaalde beleidsthema’s, zoals nu het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie. De opkomst is goed. Ruim de helft van de topambtenaren komt naar dit soort bijeenkomsten. Aan de zogenaamde intercollegiale consultatie nemen zo’n 200 ABD’ers deel. Eén keer in de zes weken komen ze in groepjes van vier of vijf bij elkaar om ervaringen uit de dagelijkse praktijk uit te wisselen. “Elke topambtenaar is de architect van zijn eigen carrière,” zegt Weck. “Er is geen strak schema van gesprekken en specifieke targets. Wij zeggen niet tegen mensen dat het tijd wordt om verder te kijken. We willen slechts faciliteren, ervoor zorgen dat overheidsmanagers zich kunnen ontwikkelen.”
Kritiek
Hoewel de meeste topambtenaren tevreden zijn over het functioneren van de ABD, is er ook kritiek. Die betreft met name de lage snelheid waarmee wordt gewerkt en het ad-hoc karakter van de contacten tussen ABD en topmanager. De helft van de negenhonderd topambtenaren weet niet wie hun contactpersoon is voor loopbaanadvies. Maar er is ook structurele kritiek. Doordat de ABD formeel de werkgever is, heeft de verantwoordelijk minister slechts gedeeltelijk iets te zeggen over de aanstelling van zijn eigen topambtenaren. Dat kan tot vreemde conflicten leiden, zoals tussen de toenmalige ministers Bomhoff van Volksgezondheid en Remkes van Binnenlandse Zaken. Bomhoff wilde af van zijn directeur-generaal gezondheidszorg Van Lieshout; Remkes, verantwoordelijk voor de ABD, en dus de baas van de topambtenaar, vond dat onzin.De meeste kritiek betreft echter de hoge omloopsnelheid van topambtenaren. Alleen al van de secretarissen-generaal is de helft de laatste anderhalf jaar aangesteld. “De mobiliteit is te ver doorgeschoten,” vindt bestuurskundige Mirko Noordegraaf, die aan de Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap onderzoek doet naar de professionaliteit van publieke topmanagers. “Het gevaar is dat door te veel wisselingen het collectief geheugen van departementen verdwijnt. De mobiliteit heeft in het verleden tot grote missers geleid. Topambtenaren die naar een nieuw departement werden gehaald en daardoor hun minister inhoudelijk niet konden ondersteunen. Dat is op het ministerie van Volksgezondheid gebeurd onder Borst. Het gevolg van de snelle wisselingen is bovendien dat veel topambtenaren erg bezig zijn met hun volgende carrièrestap.” Noordegraaf ziet de laatste tijd wel een verbetering. “Het gaat minder over mobiliteit en meer over wat professioneel overheidsmanagement is. Er is een ander opleidingstraject, er worden externe partijen bij managementdevelopment betrokken. Er wordt beter nagedacht over hoe je nieuw talent kunt ontdekken. Het grote dilemma bij mobiliteit blijft dat een minister wel een krachtige topambtenaar wil hebben, die veel kennis en contacten heeft en zijn beleid snel kan uitvoeren, maar geen machtige ambtenaar, die zelf de dienst kan uitmaken.”
‘Suboptimaal’
Jan Riezenkamp sprak zich begin dit jaar bij zijn afscheid als directeur-generaal cultuur kritisch uit over de ‘mobiliteitscultus’ in Den Haag. Die leidt in combinatie met de toenemende nadruk op ‘afrekenbaarheid’ tot risicomijdend gedrag. “Om goede afwegingen te kunnen maken, moet je voldoende kennis en ervaring in huis hebben. Door de hoge mobiliteit ontbreken die vaak. Mensen durven geen verantwoordelijkheid te nemen omdat ze niet precies weten waarover het gaat. Liever laten topambtenaren zich alleen nog maar leiden door cijfertjes. Zo doen ze aan onzekerheidsreductie. Maar je kunt als topmanager niet alleen besluiten nemen op basis van cijfers. En dan zwijg ik nog over het eindeloze vergader dat het ‘mission statement’ en de targets van de nieuwe manager met zich meebrengen.” Riezenkamp vindt dat de ABD ‘suboptimaal’ opereert. “De muren tussen de departementen zijn niet echt geslecht. Van managementdevelopment heeft de ABD weinig kaas gegeten. De begeleiding van topambtenaren laat te wensen over. Die moet veel gerichter en systematischer. Ik ken te veel voorbeelden van collega’s die op het punt stonden om naar een andere functie te gaan die vervolgens niets meer hoorden. Ze werden genegeerd door de ABD en zijn uiteindelijk bij het rijk weggegaan. Zo gaat talent verloren.” Zelf is Riezenkamp, als ‘langstzittende directeur-generaal ter wereld’ (1984 tot 2002) een aardig voorbeeld van die matige begeleiding, vindt hij. “Ik zat in een overgangsperiode. Ik heb heus wel belangstelling voor andere functies gehad – Verkeer en Waterstaat vind ik interessant – maar het kwam er nooit van. Mijn sg heeft nooit gezegd dat ik wegmoest omdat ik het niet goed deed en de ABD liet evenmin iets van zich horen. Dus bleef ik. Niet erg hoor, want ik vond mijn vakgebied erg leuk.”
Leuker
ABD-baas Weck bestrijdt dat de mobiliteit tot onaanvaardbaar verlies van kennis leidt. “Er werken 120.000 ambtenaren bij het rijk. De kennis die die mensen vertegenwoordigen kun je niet concentreren in een select groepje topambtenaren. Het gaat er vooral om dat je als topman al die kennis kunt ontsluiten. Een secretaris-generaal moet weten hoe de overheid werkt, hoe het politiek-bestuurlijke spel is, en hij moet kennis van zijn beleidsgebied hebben, maar dat hoeft geen zware detailkennis te zijn. En wat de doorgeslagen mobiliteit betreft: de helft van de mensen verandert van functie binnen hetzelfde departement, dus die kennis blijft in huis.” Weck beaamt wel dat mobiliteit minder een speerpunt is dan voorheen. Doordat de aan het pluche vastgeroeste ambtenaar vrijwel verleden tijd is, wordt nu de aandacht verplaatst naar verbetering van de managementdevelopment. Over één ding is iedereen in Den Haag het wel eens. De toegenomen mobiliteit maakt de functie van overheidstopman een stuk leuker. Hoewel dat zich voorlopig niet vertaalt in een groter aandeel van topambtenaren die uit het bedrijfsleven afkomstig zijn – dat percentage schommelt zo rond de 15, 20 procent – neemt de belangstelling toe. Waar vroeger voor topfuncties hooguit een paar kandidaten van buitenaf beschikbaar waren, zijn er nu bij vacatures tientallen kandidaten. Veel managers dienen bij de ABD open sollicitaties in. “De overheid is een veel aantrekkelijker werkgever geworden,” vindt Weck. “Er is een enorm scala aan functies. In beleid, uitvoering en strategisch, maar dus ook naar inhoud. Ik vind het zelf fantastisch dat die mogelijkheden er zijn. Regelmatig een nieuwe functie geeft nieuwe energie. Dat is goed voor je eigen ontwikkeling, maar ook goed voor de organisatie.” Nu alleen nog het salaris omhoog. Want voor de pakweg 120.000 euro die een secretaris-generaal opstrijkt moet een manager in het bedrijfsleven wel heel erg enthousiast zijn voor de publieke zaak.
‘Wat is er mis met het stimuleren van ambitie?’
Roel Bekker (57) Secretaris-generaal op het ministerie van VWS. Kwam van Twijnstra-Gudde en was daarvoor lange tijd werkzaam bij Vrom. Is voorzitter van het college van sg’s. Vindt dat de mobiliteit tussen de ministeries ‘best groter kan’. “De ABD is het troetelkind van de secretarissen-generaal zelf. Die wilden de mobiliteit op gang brengen. Er waren topambtenaren die al tien, vijftien jaar op hetzelfde ministerie zaten. Dan gaat de organisatie naar de persoon staan. Ik heb te veel voorbeelden gezien waar dat misging. Waar de topambtenaar de dienst uitmaakte en niet de minister. “De ABD heeft de mobiliteit aardig op gang geholpen. Maar het kan beter. De verticale mobiliteit is goed. Natuurlijk, iedereen wil wel naar een hogere functie. Maar de horizontale mobiliteit, bewegingen tussen de departementen, moet verbeteren. “Het beste zou zijn als er op vaste momenten een carrousel op gang wordt gebracht. Een tijdstip waarop een aantal topambtenaren tegelijk van functie wisselen. Nu is de mobiliteit tussen de ministeries te veel afhankelijk van een functie die toevallig vrijkomt, waardoor het balletje gaat rollen. “Ik zit zelf zes jaar op deze plek. Het wordt tijd voor iets nieuws. Ik ben ook al in gesprek met de ABD, kijk om me heen. Het aantal functies op dit niveau is natuurlijk beperkt. Als het maar een beetje lastig is, anders is het niet leuk. “De kritiek dat de ABD carrièreambtenaren creëert, begrijp ik niet. Wat is er mis met het stimuleren van ambitie? Iedereen die voor het rijk kiest, kiest voor de kwaliteit van het werk. Voor de politiek-bestuurlijke aspecten. Als je echt alleen met je carrière bezig bent, kun je beter in het bedrijfsleven werken. Dat verdient ook beter. “De managementkwaliteit bij de overheid is aanzienlijk verbeterd door de mobiliteit. Organisaties als de Belastingdienst en het Kadaster doen het heel wat beter dan veel grote organisaties in het bedrijfsleven. Het valt niet zo op, omdat de burger steeds hogere eisen aan de overheid stelt.”
‘Interim-karakter dreigt, zeker voor vrouwen’
Mariënne Verhoef (45) Plaatsvervangend secretaris-generaal op het ministerie van Financiën. Had daarvoor diverse functies bij het ministerie van LNV. Is ‘heel positief’ over de mobiliteit die de ABD tot stand heeft gebracht. “Er is de laatste jaren een flinke slag gemaakt. Veel mensen in de ambtelijke top hebben inmiddels op verschillende departementen gewerkt. Dat geeft een bredere blik, bredere ervaring. En doordat je op verschillende ministeries hebt gewerkt, krijg je een veel groter netwerk. “Langzaam ontstaat een gemeenschappelijke visie op leidinggeven binnen de rijksoverheid. Het maakt het makkelijker om vernieuwingsprogramma’s als ‘Andere overheid’ door te voeren. Je ziet ook betere samenwerking op het gebied van bedrijfsvoering. Zoals gezamenlijke aanschaf van ict-producten. “Dat de ambtelijke top nu gemiddeld drie jaar op zijn plek zit is absoluut aan de korte kant. Je moet oppassen dat door de mobiliteit het werk niet het karakter van een interim-klus krijgt. Dat gevaar dreigt zeker voor vrouwen. Omdat er niet zo veel vrouwen in de top zitten, wordt er erg aan ons getrokken. “Het risico van mobiliteit is dat iemand op een beleidsterrein wordt gezet waar-ie absoluut geen affiniteit mee heeft. Je kunt een topambtenaar niet zomaar op elke plek zetten. Ik zie af en toe mensen op een positie terechtkomen waar ze niets mee hebben. Wie doe je daar nu een plezier mee? Je ziet ook dat dan vaak snel wordt doorgeschoven. “Hoewel de samenwerking beter wordt, opereren de departementen nog te veel als dertien aparte bedrijven. De concerngedachte moet verder worden uitgewerkt. Dat is het grote verschil met het bedrijfsleven. Daar is veel beter uitgekristalliseerd wat eigenlijk van de raad van bestuur wordt verwacht.”
‘Elke goede manager moet in staat zijn in korte tijd kennis op te bouwen’
Mark Frequin (51) Directeur-generaal telecommunicatie en post op het ministerie van Economische Zaken. Zat daarvoor bij Justitie, Verkeer en Waterstaat en OCW. Vindt dat de overheid ‘meer een samenwerkende eenheid’ moet zijn. “Op verschillende departementen werken is een groot goed. Voor het rijk, maar ook voor jezelf. Elk ministerie heeft een eigen cultuur en stijl. Daar steek je iets van op en dat neem je mee naar je volgende functie. Je wordt er een betere manager van. Kunt betere oplossingen verzinnen, omdat je ideeën van elders meebrengt. “De praktische kant is dat je veel mensen op verschillende posities kent. Dat maakt het makkelijker om vraagstukken aan te pakken. We willen als rijk de communicatie met de burger verbeteren; de één-loket-gedachte. Als ik daarover van gedachten wil wisselen met andere departementen zijn de contacten snel gelegd, want je kent elkaar, je spreekt elkaar geregeld. “De ABD heeft een klimaat geschapen van ‘bewegen is goed’. Daar speelt ze zelf een steeds actievere rol in. Ik heb twee keer per jaar een gesprek met Jan Willem Weck. Als ik aan iets nieuws zou toezijn, kan ik dat zelf bepalen, maar de ABD helpt zoeken naar nieuwe functies. “Vijf jaar op één functie is een mooie tijd. Het hangt natuurlijk af van de baan, maar in principe zou het ’t maximum moeten zijn. Het gevaar dat door de grotere mobiliteit kennis verloren zou gaan, zie ik niet zo. Bestuurlijke vraagstukken lijken op elkaar. Bovendien moet elke goede manager in staat zijn om in korte tijd kennis op te bouwen. Daarnaast opereer je natuurlijk niet in een vacuüm. De mensen in mijn directe omgeving hebben vijf tot tien jaar ervaring op dit beleidsveld. Ik ben eindverantwoordelijke, maar ik maak natuurlijk wel gebruik van de kennis die aanwezig is.”
