De Raad van State heeft vlak voor de kerst een uitspraak gedaan die grote gevolgen heeft voor Nederlandse ondernemers. Door een nieuwe interpretatie van de stikstofregels zijn veel vergunningen die sinds 2020 zijn verleend ineens ongeldig. Dit treft niet alleen boeren, maar ook bouwprojecten, industrie en infrastructuur. Het kabinet komt nu met een speciale ministeriële commissie om de problemen aan te pakken.
Wat is er precies aan de hand? Wie zijn er getroffen? En welke stappen kan het kabinet zetten om het probleem op te lossen? Zes vragen over dit nieuwe hoofdstuk in het stikstofdossier.
1. Wat heeft de Raad van State precies besloten?
De hoogste bestuursrechter heeft bepaald dat het zogeheten ‘intern salderen’ toch vergunningplichtig is.
Intern salderen betekent dat een bedrijf aanpassingen doet of uitbreidt binnen de bestaande vergunde stikstofruimte. Een voorbeeld: een boer heeft een vergunning voor een stal die 13 kilo ammoniak uitstoot. Door gebruik te maken van een emissiearm systeem, kan de boer een nieuwe stal bouwen die twee keer zoveel dieren kan huisvesten, maar slechts 6 kilo ammoniak uitstoot. Hierdoor blijft de totale stikstofuitstoot binnen de vergunde ruimte, ondanks de uitbreiding.
Sinds 2020 kon een uitbreiding als deze zonder nieuwe vergunning, maar door de recente uitspraak moet hier nu wel een vergunning voor worden aangevraagd. De uitspraak geldt met terugwerkende kracht, wat betekent dat ondernemers die sinds 2020 zulke aanpassingen hebben gedaan, nu alsnog een vergunning moeten aanvragen. Ze krijgen hier wel vijf jaar de tijd voor, tot 2030.
De uitspraak van de Raad van State is een direct gevolg van Europese regelgeving. Het Europese Hof van Justitie heeft in recente uitspraken duidelijk gemaakt dat de Nederlandse aanpak niet voldoet aan de Europese natuurbeschermingsregels.
2. Welke gevolgen heeft de uitspraak?
Honderden, mogelijk zelfs duizenden bedrijven die tussen 2020 en 2024 intern hebben gesaldeerd, zijn nu plotseling zonder de juiste vergunning komen te zitten. Alleen al in Groningen, Gelderland en Friesland zijn er 460 bekende gevallen, blijkt uit een inventarisatie van Boerderij.nl, dat navraag deed bij de provincies. Als dit wordt doorgetrokken naar het hele land gaat het waarschijnlijk om duizenden bedrijven.
Dit probleem beperkt zich niet tot de agrarische sector, maar treft ook woningbouw, industrie en infrastructuurprojecten. Industriële bedrijven die aanpassingen hebben gedaan komen eveneens in de problemen, net als defensieterreinen zoals de schietbaan in Soesterberg en vliegvelden zoals Schiphol.
Het probleem wordt versterkt doordat de eisen voor nieuwe vergunningen zijn aangescherpt. Bedrijven mogen alleen intern salderen als ze kunnen aantonen dat die stikstofruimte niet nodig is voor natuurherstel. In de praktijk wordt dit zeer lastig aan te tonen, denken experts. Het kan leiden tot een volledige vergunningsstop.
Lees ook: 5 redenen waarom de boerenbranche geen toekomst heeft in Nederland
3. Wat betekent dit economisch voor ondernemers?
De financiële gevolgen van deze uitspraak kunnen aanzienlijk zijn. Ten eerste zijn er de directe kosten voor het aanvragen van nieuwe vergunningen en het inhuren van juridische expertise. Daarnaast kunnen investeringen die de afgelopen jaren zijn gedaan in nieuwe installaties of uitbreidingen mogelijk niet meer rendabel zijn als er aanvullende maatregelen nodig zijn.
Voor veel bedrijven komt deze situatie extra ongelegen, omdat ze nog herstellende zijn van de impact van de hoge energieprijzen en inflatie. Brancheorganisaties waarschuwen dat sommige bedrijven in liquiditeitsproblemen kunnen komen als ze op korte termijn grote aanpassingen moeten doen.
En hoewel er een overgangsperiode is tot 2030, twijfelen experts of dit voldoende tijd biedt voor een oplossing. De eerdere ervaringen met de legalisatie van PAS-melders stemt wat dat betreft somber. Die kwestie is ook nog altijd niet opgelost.
Bedrijven die mogelijk geraakt worden door deze uitspraak hebben tot 2030 de tijd om hun vergunningen op orde te krijgen. Experts adviseren om zo snel mogelijk te onderzoeken of het bedrijf onder de nieuwe regels valt. Ook is het belangrijk om alle documentatie over aanpassingen sinds 2020 te verzamelen en contact op te nemen met juridische adviseurs. Begin op tijd met het aanvragen van nieuwe vergunningen, is het advies, want de procedures kunnen lang duren.
4. Hoe zat het ook alweer met die PAS-melders?
PAS-melders zijn ondernemers die tussen 2015 en 2019 alleen een melding hoefden te doen van hun stikstofuitstoot, zonder volledige vergunning. Dit was mogelijk onder het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS), omdat hun uitstoot onder een bepaalde drempelwaarde bleef.
In mei 2019 oordeelde de Raad van State echter dat het PAS-programma in strijd was met Europese natuurwetgeving. Hierdoor hadden ruim 3.600 ondernemers ineens toch een vergunning nodig. Van hen hebben ongeveer 2.550 gevraagd om legalisatie.
Deze ondernemers worden gezien als gedupeerden omdat ze te goeder trouw handelden. Tot nu toe hebben slechts zeven melders een definitieve vergunning gekregen. Minister Wiersma wil nu uitstel tot 2028 voor het legaliseren. Dit voorkomt directe handhaving, maar betekent wel langer onzekerheid voor de ondernemers.
5. Hoe reageert het kabinet op de kwestie rond intern salderen?
Het kabinet neemt de situatie zeer serieus en heeft direct actie ondernomen. Premier Dick Schoof heeft een speciale ministeriële commissie ingesteld om de problemen aan te pakken. ‘We gaan alle opties onder ogen zien om te voorkomen dat Nederland op slot gaat’, aldus de minister-president.
Dit type commissie wordt alleen ingesteld voor zeer complexe onderwerpen die meerdere ministeries raken. De commissie moet de gevolgen van de uitspraak in kaart brengen, zoeken naar oplossingen en de knopen doorhakken over te nemen maatregelen.
In deze commissie werken verschillende ministers nauw samen: niet alleen de minister van Landbouw is betrokken, maar ook de bewindspersonen van Defensie, Economische Zaken, Infrastructuur en Volkshuisvesting zoeken gezamenlijk naar oplossingen. Landbouwminister Wiersma heeft toegezegd eind januari of begin februari 2025 met meer duidelijkheid te komen over concrete plannen om de stikstofuitstoot te verminderen.
Lees ook: Jan Rotmans over Nederland in transitie: ‘De chaos wordt alleen maar groter’
5. Hoe liggen de verhoudingen in het kabinet?
Het kabinet staat onder druk, omdat zowel de rechtbank Midden-Nederland als de Tweede Kamer hebben opgeroepen tot spoed bij het vinden van oplossingen voor de stikstofproblematiek. Maar binnen de regering spelen verschillende belangen, met een centrale rol voor de BBB.
Aan de ene kant moet landbouwminister Femke Wiersma (BBB) beleid maken om de stikstofuitstoot naar beneden te brengen. Aan de andere kant vragen haar partijgenoten in het kabinet, Mona Keijzer (minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) en Gijs Tuinman (staatssecretaris van Defensie), juist om méér stikstofruimte.
6. Welke oplossingen zijn in beeld?
Op dit moment zijn er nog geen concrete oplossingen voor de vergunningskwestie rond intern salderen. De situatie is complex om verschillende redenen. Er is al een groot tekort aan stikstofruimte en eerdere problemen, zoals de PAS-melders, zijn nog steeds niet opgelost. Daarnaast zijn de nieuwe eisen voor vergunningen zeer streng en gaan provincies verschillend om met stikstofregels.
Om de stikstofuitstoot omlaag te krijgen, is het logisch om te kijken naar de boerenbedrijven. Hoewel ook verkeer, industrie en bouw bijdragen aan de stikstofuitstoot, is de landbouw in Nederland verantwoordelijk voor het grootste deel van de stikstofuitstoot. Dit komt door de intensieve veehouderij, waar veel dieren worden gehouden op relatief kleine oppervlaktes.
Landbouwminister Wiersma zet de plannen van haar voorganger Piet Adema grotendeels door: de veestapel moet inkrimpen. Ook zijn er diverse uitkoopregelingen om veehouders over te halen te stoppen. Daarvoor hebben bijna 1700 bedrijven zich aangemeld.
