Het Rijk heeft amper invloed op zijn eigen bedrijven. De Staat is weliswaar aandeelhouder om publieke belangen te behartigen, maar heeft in de praktijk weinig te vertellen. “Alle deelnemingen die de Staat nog heeft, kunnen worden verkocht.”
Tot zijn eigen verbazing concludeert minister Zalm eind 2001 dat het aantal Staatsdeelnemingen al 25 jaar stabiel is. Ondanks de uitverkoop van de jaren daarvoor zijn er nog steeds zo’n veertig ondernemingen waar de Staat belangen in heeft. Oké, de inhoud van de portefeuille is veranderd. Grote kapitaal- en personeelintensieve bedrijven die in vrije markten opereren zijn óf geheel afgestoten (DSM, Hoogovens, Nedcar, ING) óf grotendeels verkocht (Pink-Roccade, Eurometaal). Maar de waarde op de Staatsbalans is in tien jaar zelfs met tien miljard euro gegroeid. Voor de afgestoten bedrijven zijn nieuwe deelnemingen in de plaats gekomen, zoals Kliq, Tennet, NOB, Railinfratrust en Twinning, meestal verzelfstandigde onderdelen van voormalige overheidsinstellingen.Formeel was het argument voor de (gedeeltelijke) verkoop van onder andere DSM, KPN en KLM dat de bedrijven activiteiten uitvoerden die niet door de Staat hoefden te worden gedaan, sterker: uit concurrentieoverwegingen niet door de Staat móchten worden gedaan. In werkelijkheid was de reden voor de privatisering, begin jaren tachtig ingezet onder het eerste kabinet Lubbers, de opbrengst.De verkoop leverde in vijftien jaar weliswaar 12,25 miljard euro op, maar de nieuwe positie als aandeelhouder bezorgde het Rijk voornamelijk kopzorgen. Door verzelfstandiging en privatisering zijn voormalige Staatsbedrijven steeds verder van het Rijk komen te staan. Gevolg: ze willen zelfstandig opereren, zonder bemoeienis van de overheid, ook al is die voor 100 procent eigenaar.
Staatsinmenging
Dat leidt tot conflicten. De NS (100 procent staatseigendom) wordt door de minister van Verkeer en Waterstaat voor de rechter ge-sleept omdat het de tarieven wil verhogen. Schiphol (76 procent) rommelt met door het Rijk opgelegde geluidsnormen. KPN (35 procent) dreigt naar het buitenland te vluchten omdat de Opta te veel regels oplegt. En TPG (35 procent) verzet zich tegen de opgelegde bevriezing van de posttarieven. De deelnemingen blijken vooral een blok aan het been. De laatste jaren doet het Rijk verwoede pogingen zich als normaal aandeelhouder op te stellen. Zo is de ‘overheidscommissaris’ formeel afgeschaft, hoewel er bij veel bedrijven nog altijd een vertegenwoordiger van de Staat in de raad van commissarissen zit. En om te voorkomen dat het beleidsministerie waaronder een deelneming inhoudelijk valt, zich te veel met Staatsbedrijven gaat bemoeien, is het ministerie van Financiën nu formeel aandeelhouder van alle deelnemingen.
Zalms bedoeling met deze arm’s length-strategie was om bedrijven vrijheid te geven, maar het gevolg is vooral dat het Rijk amper nog invloed heeft op zijn eigen bedrijven. De Staat is aandeelhouder om publieke belangen te behartigen, maar heeft in een structuurvennootschap – wat de meeste Staatsdeelnemingen zijn – weinig te vertellen. In sommige bedrijven is de Staat géén gewone aandeelhouder. Bij TPG en KPN heeft het Rijk prioriteitsaandelen (golden shares) die de mogelijkheid bieden onwelgevallige strategische beslissingen zoals fusies, overnames of extra aandelenemissies, tegen te houden. In het geval van KPN is dat om financiële belangen zeker te stellen, bij TPG geldt als extra argument het garanderen van de postbezorging. Maar de ‘golden shares’ liggen onder vuur van de Europese Commissie en andere, private aandeelhouders, die de prioriteitsaandelen als ongezonde Staatsinmenging beschouwen. Bovendien heeft het Rijk er de afgelopen jaren nauwelijks gebruik van gemaakt. “Als je van mening bent dat private bedrijven publieke belangen niet kunnen waarborgen, is het vreemd om Staatsdeelnemingen onder te brengen in structuurvennootschappen,” zegt hoogleraar economie Sweder van Wijnbergen. “Dan kies je de ondernemingsvorm van een privaat bedrijf en heb je als overheid nog niets in te brengen. Probleem is dat bij veel Staatsdeelnemingen nooit een goed debat is geweest over wat nu eigenlijk het publieke belang is en hoe je dat vastlegt, vóórdat je over privatiseren gaat nadenken.” Van Wijnbergen, die als oud-secretaris-generaal op het ministerie van economische zaken zelf overheidscommissaris was bij DSM en Hoogovens, is er niet rouwig om dat die functie is afgeschaft. “Ik vond het heel leuk om te doen, maar je hebt een rare positie. Als commissaris zit je er voor het belang van de onderneming, terwijl je tegelijkertijd moet opkomen voor het belang van het Rijk. Een ingebakken conflict. Bij Schiphol had je helemaal een idiote situatie. Daar was de secretaris-generaal van Verkeer en Waterstaat eigenaar, commissaris én toezichthouder.”
Pettenprobleem
Met de afschaffing van de overheidscommissaris en het formele aandeelhouderschap van Financiën is het pettenprobleem van de overheid als beleidsmaker, eigenaar en toezichthouder ogenschijnlijk verdwenen. De verschillende rollen zijn bij verschillende overheidspartijen neergelegd. Maar het is een cosmetische operatie. Van Wijnbergen: “Die scheiding tussen vakdepartement en Financiën is een verbetering, maar het blijft allemaal Staat. Neem NS. De ministers van Verkeer en Waterstaat en Financiën hebben daarover heus geregeld contact. Want het is leuk om prestatieafspraken te maken met bonus/malusregelingen, maar als Verkeer en Waterstaat NS een boete van 20 miljoen oplegt, trekt NS dat af van het dividend. Dus loopt Financiën die 20 miljoen mis, terwijl het voor NS financieel niets uitmaakt.”
Toen privatisering ín was, was de nv-vorm nog logisch. Immers, die constructie was tijdelijk en vergemakkelijkte verkoop aan private partijen of een beursgang. Maar nu de voor de hand liggende verkopen achter de rug zijn en de politiek niet langer gelooft in privatisering van bedrijven als NS, Schiphol, Tennet en Connexxion, of zelfs Staatsdrukkerij en Nederlandse Munt, zit het Rijk met een dilemma. De Staatsdeel-nemingen vertegenwoordigen een publiek belang – spoorwegen, telefoon- of energienet, post – maar de enige manier om dat belang te borgen, is via goede wet- en regelgeving en toezicht. Níet via het aandeelhouderschap. Dus als je toch goede regelgeving moet maken, waarom zou je dan nog aandeelhouder blijven? ‘Het spanningsveld tussen beleidsmatige belangen en aandeelhouderschap is de laatste jaren pregnanter geworden,’ heet het in overheidsjargon in de Nota Deelnemingen. “In de huidige situatie dient een Staatsdeelneming in een nv geen enkel doel,” concludeert Sweder van Wijnbergen.
Schrikbeeld
Bij die mening sluit Hendrik Jan de Ru, hoogleraar regulated industries aan de Vrije Universiteit en partner bij Allen&Overy, zich onverkort aan. Hij adviseert het Rijk bij de privatisering van Schiphol, maar staat ook KPN en TPG bij in hun ruzies met de Opta, toezichthouder voor de telecomsector namens de Staat. De Ru is van mening dat de overheid door moet gaan met de verkoop van deelnemingen. Het wachten is op het financieel gunstigste moment. “Alle deelnemingen die de Staat nog heeft, kunnen in principe worden verkocht. Zelfs De Nederlandsche Bank. Die opereert toch al onafhankelijk van de Staat. De minister kan hooguit ingrijpen via een aanwijzing, waartegen DNB in beroep kan bij de Kroon, wederom het Rijk dus.”“De Staat als aandeelhouder heeft weinig nut. Dus moet je verkopen en het publieke belang vastleggen in regelgeving. Het alternatief is om van ondernemingen als NS en Schiphol weer echte staatsbedrijven te maken, waar de overheid eigenaar en baas is. Maar wettelijk gezien is er helemaal geen basis meer voor een staatsbedrijf. Bovendien: wie wil dat nou? Dan moet je terugkeren naar een ambtelijke dienst of agentschap. Lijkt me niet verstandig. En de vraag is of het mag. Je vindt al gauw de Europese Commissie op je weg.”Dat de Tweede Kamer van verdere privatisering voorlopig niet wil horen, beschrijft De Ru als ‘onderbuikgevoelens’. “Politici zijn bang dat zij de schuld krijgen als het misgaat met privatisering. Het schrikbeeld is het spoor in het Verenigd Koninkrijk. NS heeft de afgelopen jaren geprobeerd de exploitatie winstgevender te krijgen. Dat is ten koste gegaan van de prestaties. Daar wordt nu hard aan gewerkt, waardoor de winst minimaal is. Zelfs al zou je NS nu willen verkopen, er is geen belangstelling voor. En uiteindelijk gaat het toch om de opbrengsten.” De Ru is ervan overtuigd dat het huidige kabinet Schiphol gaat verkopen. Omdat het geld nodig is en omdat er dankzij budgetmaatschappijen die op regionale vliegvelden vliegen daadwerkelijk concurrentie is gekomen. Er staat een hele rits deelnemingen op het verkooplijstje. De resterende aandelen in de beursgenoteerde bedrijven KPN, TPG en PinkRoccade, de aandelen in de regionale luchthavens, het NOB, de Staatsdrukkerij, Eurometaal, Twinning. De Tweede Kamer is in de meeste gevallen in het verleden al akkoord gegaan met de verkoop van deze deelnemingen. Het kiezen van een zo gunstig mogelijk verkoopmoment is de taak van de vijftien ambtenaren van de afdeling privatisering en participatie op het ministerie van Financiën. Die adviseren de eigen minister en die van het beleidsdepartement, die uiteindelijk de knoop doorhakken. Dat kan onderhandse verkoop zijn of het aanbieden op de beurs van aandelen. Dat laatste brengt weer een nieuw pettenprobleem met zich mee, dat bij KPN de afgelopen jaren pijnlijk zichtbaar is geworden. De Staat had door alle perikelen bij het telecombedrijf zo veel voorkennis dat het eigen belang niet eens mócht worden afgebouwd. Als eenmaal tot verkoop is besloten, wordt de Tweede Kamer achteraf op de hoogte gebracht. Die mag dan beoordelen of Financiën een goede prijs heeft gekregen.
Voorzichtig
“TPG, daar kunnen we wel uit. En KLM hoeven we ook niet te houden, maar zo langzamerhand ben ik heel voorzichtig geworden met het onderwerp privatiseren,” zegt Ferd Crone, Tweede-Kamerlid voor de PvdA. Deze partij was in het derde kabinet-Lubbers en tijdens Paars medeverantwoordelijk voor de uitverkoop, maar is zich de laatste jaren gaan verzetten tegen privatisering. “Zelfs bij de Staatsdrukkerij zitten onderdelen die een publiek belang vertegenwoordigen en die je dus niet zomaar kunt verkopen. Laten we elk bedrijf afzonderlijk bekijken. Er is al te veel geprivatiseerd met te weinig regels.”Econoom Crone betwijfelt of je het publieke belang in openbaar vervoer, telecom of energiesector kunt vastleggen in wetgeving. “Dat is een te theoretische benadering. Er is nu eenmaal spanning tussen het publiek belang en de winstdoelstelling van private ondernemingen. Een ondernemer vragen het publieke belang te borgen, is tegennatuurlijk als dat ten koste gaat van het rendement, hoe goed je het ook in de wet vastlegt. Bovendien heeft de overheid als aandeelhouder wel degelijk invloed. Anders dan bij private aandeelhouders is er geen druk om een hoog rendement te maken.” Jammer voor Crone speelt dit argument alleen bij bedrijven waar het Rijk voor 100 procent eigenaar is. En zelfs bij een 100 procentsdeelneming is het aandeelhouderschap van het Rijk geen verzekering tegen winstmaximalisatie en monopoliemisbruik. Zoals bleek bij NS. Crone: “NS is zich al als private onderneming gaan gedragen voordat het zover was. Het ging ook gelijk mis. Uiteindelijk heeft minister Netelenbos ingegrepen en directeur Huisinga naar huis gestuurd. Een paardenmiddel, maar het bewijst dat je als aandeelhouder wel degelijk macht hebt.” Crone en de voorstanders van verdere privatisering zijn het over één ding eens: de huidige deelneming in structuur-nv’s is niet logisch. Crone: “Het Rijk heeft er niets over te zeggen, maar wordt er wel op aangesproken. Misschien moet de keuze zijn tussen privatiseren of terug naar een agentschap, waarin de Staat daadwerkelijk invloed heeft. Efficiency moeten we dan waarborgen via concurrentie. En als dat niet kan via visitaties, prestatieafspraken en benchmarking.”Het management van de Staatsdeelnemingen wil vrijwel zonder uitzondering dolgraag privatiseren – met dat doel is het meestal ook aangetrokken. Het Staatsaandeel-houderschap wordt als een loden last ervaren, die buitenlandse expansie bemoeilijkt, innovatie tegenhoudt en de verhandelbaarheid van aandelen bemoeilijkt. Het getuigt van groot opportunisme. Schiphol betaalt door zijn bijzondere positie pas sinds vorig jaar vennootschapsbelasting. En dat KPN in 2001 kon overleven, dankte het bedrijf aan de Staat, die 1,7 miljard euro in het bedrijf stopte en bereid was nog meer geld te fourneren als andere aandeelhouders het zouden laten afweten. In tijden van nood blijkt de Staat toch wel weer heel fijn als aandeelhouder.
Constructie-circus
Lang niet alle bedrijven waarvan de Staat (deels) eigenaar is, vallen onder de door het ministerie van Financiën beheerde deelnemingen. Er zijn meerdere constructies waarbij organisaties die op afstand zijn gezet van het Rijk publieke en soms commerciële taken uitvoeren. Zo zijn er een kleine 250 zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) die vrijwel allemaal publieke taken uitvoeren, maar soms ook actief zijn op terreinen waar concurrentie is van private partijen. Zbo’s vallen niet geheel onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Het Kadaster en de NOS zijn zbo’s.
Daarnaast is er een twintigtal agentschappen, die ook op afstand staan van het Rijk en soms commerciële activiteiten verrichten. Zo werd in 2001 Holland Weather Services, een commercieel onderdeel van het KNMI verkocht. Agentschappen hebben een eigen baten-lastenregime, maar vallen wel onder de ministeriële verantwoordelijkheid.En dan zijn er nog Fremdkörper als Holland Casino (binnenkort een nv) en de Staatsloterij. De door de Staat opgerichte stichtingen verrichten puur commerciële activiteiten en spekten vorig jaar de staatskas met 330 miljoen euro. Op de lijst van deelnemingen ontbreken ze.
Connexxion: lastig opereren als overheids-nv
“De voordelen van de Staat als aandeelhouder? Daar moet ik lang over nadenken.” Directeur Peter Kortenhorst van streekvervoerbedrijf Connexxion kan eigenlijk niet zo snel iets bedenken. Betere contacten dan andere vervoerbedrijven met vakministerie Verkeer en Waterstaat levert het Connexxion volgens hem niet op. “We worden net zo behandeld als andere vervoerders. En we betalen ook gewoon vennootschapsbelasting.” De nadelen, die zijn minder groot geworden, vindt Kortenhorst. “Tot voor kort was Verkeer en Waterstaat aandeelhouder én verantwoordelijk voor het openbaar vervoer. Dat gaf een pettenprobleem. Nu Financiën sinds vorig jaar formeel aandeelhouder is, geeft dat meer helderheid. Financiën stelt zich op als financiële investeerder. Een keer per kwartaal hebben we met Financiën overleg over hoe de onderneming ervoor staat. De overheidscommissaris die we hadden is nog wel commissaris, maar niet meer namens de overheid.” Toch is het lastig opereren als overheids-nv, vindt Kortenhorst. “We hebben eigenlijk 150 aandeelhouders, de Tweede Kamer. Daarnaast zitten we met het probleem dat de overheid heeft te maken met de wet op de openbaarheid waardoor we aan onze aandeelhouder geen concurrentiegevoelige informatie kunnen verstrekken. En het is lastiger om te groeien. Deze onderneming krimpt in Nederland alleen maar. En groei in het buitenland is lastig als de Staat een groot belang heeft.” Connexxion is nog altijd op weg naar privatisering. In het stads- en streekvervoer is concurrentie geïntroduceerd en worden concessies aanbesteed. Kortenhorst: “Het publieke belang van goed openbaar vervoer hangt niet meer af van deze onderneming. We gaan ook privatiseren. Maar we zijn er nog niet rijp voor. We moeten financieel beter presteren. Wat dat betreft is het nu niet zo’n gelukkig moment. We zitten nog in de omslag van aanbod- naar vraaggestuurde onderneming. Zo’n proces kost tijd. Kijk naar DSM, dat heeft wel vijftien jaar geduurd.”
Grootaandeelhouder Staat
Opbrengst verkoop staatsdeelnemingen
1989-2003:
1. KPN 3 5.775 miljoen
2. DSM 3 2.005 miljoen
3. NMB/ING 3 1.173 miljoen
4. NIB Capital 3 911 miljoen
5. TPG 3 906 miljoen
6. KLM 3 760 miljoen
Totaal opbrengsten 1989-2002: 12,25 miljard euro
Belangrijkste deelnemingen ultimo 2002
(volgens staatsbalans)
1. DNB 3 13.151 miljoen 100 % deelname
2. NS 3 10.375 miljoen 100 %
3. KPN 3 4.848 miljoen 35 %
4. TPG 3 2.581 miljoen 35 %
5. Schiphol 3 1.348 miljoen 76 %
Andere opvallende deelnemingen:
Bank Ned. Gemeenten 3 1.139 miljoen 50 %
Connexxion 3 216 miljoen 100 %
NOB 3 131 miljoen 100 %
KLM 3 81 miljoen 14 %
PinkRoccade 3 30 miljoen 28 %
Totale waarde deelnemingen 2002: 3 36.462 miljoen
De resterende deelnemingen leverden de Staat de afgelopen jaren jaarlijks zo’n drie miljard euro op.
Het leeuwendeel van dat bedrag is afkomstig van De Nederlandsche Bank en Energie Beheer Nederland (gasopbrengsten).
