De gang van zaken rond de Joint Strike Fighter is niet uniek. Elke defensieorder is de opmaat tot ingewikkeld geschuif met compensatieorders van miljarden euro's. De resultaten ervan vallen bijna altijd tegen.
Het Groningse bedrijfje Amca krijgt van Lockheed Martin een werkplaatsuitrusting. De 'liefdadigheid' is het resultaat van een bestelling van het ministerie van Defensie bij de Amerikaanse vliegtuigfabrikant. Amca, dat onderdelen voor hydraulische systemen levert, profiteert van een compensatieorder; het ingewikkelde ruilspel in de internationale wapenhandel.
Nergens is de vrije markt zo afwezig als in de defensie-industrie. In de wapenhandel bepaalt het nationale belang wie leverancier van tank, fregat of jachtvliegtuig wordt. Voor de heel grote landen met een 'zelfscheppende industrie' – bedrijven die zelf complete wapensystemen kunnen leveren – is de keuze eenvoudig. De overheid bestelt wapens bij de nationale industrie, tegen een prijs die nodig is om de bedrijven in leven te houden. Zo kunnen de Verenigde Staten bijna alles binnen de eigen grenzen houden, en Frankrijk, Groot-Brittannië en Duitsland heel veel.
Voor kleine landen als Nederland is die mogelijkheid beperkt. Weliswaar houdt de gedwongen winkelnering van de marine een nooddruftige werf als Koninklijke Schelde al decennia overeind; andere fabrikanten van complete wapensystemen zijn er amper. Dus moet Nederland de grens over. Vervelend, want met de defensieorders verdwijnen miljarden naar het buitenland.
Om het leed enigszins te verzachten, wordt in de internationale defensie-industrie daarom en masse het compensatiemiddel ingezet. Ofwel 'voor wat, hoort wat'. 'Ik bestel mijn machinegeweren bij jou, jij laat de trekkers, geweerlopen en munitie in Nederland maken'. Compensatie, in bijna alle andere markten al lang uitgestorven, want niet echt effectief gebleken, is populair in de wapenbusiness. Liefst 130 landen hebben een of andere vorm van compensatiebeleid.
Noodzakelijk kwaad
De Nederlandse overheid eist 100 procent compensatie. Voor elke euro die Defensie in het buitenland aan militair materieel uitgeeft, moet één euro aan omzet in Nederland terugkomen in een periode die maximaal tien jaar mag duren. Klinkt goed, maar in de praktijk vallen de opbrengsten nogal tegen.
In 2000 bestelde Defensie voor 2,9 miljard euro materieel. Toch leverde dat slechts 260 miljoen euro aan compensatieopdrachten van buitenlandse leveranciers op. Het grote gat is voor een deel logisch verklaarbaar. Om te beginnen zijn alleen bestellingen boven de 2,2 miljoen euro compensatieplichtig. Daarnaast bestelde Defensie voor ongeveer de helft bij Nederlandse bedrijven. Daar hoeft in principe geen compensatie tegenover te staan, ware het niet dat een deel van dat werk – zonder compensatie – toch over de grenzen verdwijnt naar buitenlandse toeleveranciers van Nederlandse bedrijven.
Defensie bestelt ook materieel dat voor militair gebruik is, maar formeel niet valt onder de in 1957 bij het Verdrag van Rome vastgestelde lijst van militair materieel. Die lijst hoort bij het beruchte marktbeschermingsartikel 296 dat landen het recht geeft onder de wet voor Europese aanbestedingen uit te komen. Doordat de Europese lijst nogal algemeen is, kan er makkelijk discussie ontstaan of een bestelling al dan niet militair, en dus compensatieplichtig is. Zo vallen vrachtwagens, waarvoor DAF twee jaar geleden een grote order van Defensie misliep, onder civiele bestellingen.
De invulling van compensatieopdrachten is inzet van voortdurend overleg tussen het ministerie van Defensie en het ministerie van Economische Zaken, dat toezicht houdt op het compensatiebeleid. Er is zelfs een speciaal protocol voor. “Zo gauw Defensie aangeeft dat het in het buitenland wil bestellen, worden wij ingeschakeld,” legt Rini Goos, plaatsvervangend directeur van het Cluster Militaire Productie bij EZ uit. EZ bekijkt welke orders de buitenlandse kandidaat-leveranciers in Nederland kunnen plaatsen. Vervolgens kiest Defensie de leverancier. Goos: “Maar pas als wij akkoord zijn met de compensatieopdrachten, kan Defensie bestellen.
“Een noodzakelijk kwaad, bedoeld om de Nederlandse industrie te beschermen in een imperfecte markt,” zo omschrijft Goos de compensatieorders. “We hebben in Nederland een goed uitgebalanceerd compensatie-instrument.”
Grijs gebied
Het liefst ziet EZ dat een buitenlandse leverancier een deel van het te leveren wapentuig in Nederland laat bouwen. Dat betekent namelijk werk voor de Nederlandse defensie-industrie. Deze 'directe compensatie' vindt in zo'n 40 procent van de gevallen plaats. Zo levert Thales onderdelen voor het Israëlische antitankwapen GILL, dat Defensie heeft gekocht, overigens op voorwaarde dat de wapens waarvoor Thales onderdelen levert niet in Israël zelf worden gebruikt. Zo verricht SP Aerospace een deel van het onderhoud aan de C130 transportvliegtuigen dat Defensie aan een Portugese onderneming heeft uitbesteed.
Bij de overige bestellingen wordt indirecte compensatie toegepast. De buitenlandse fabrikant zorgt voor omzet in Nederland, maar die omzet heeft niets te maken met het wapen dat aan Defensie wordt geleverd. Dan kan het gebeuren dat Peugeot staal bij (het toenmalige) Hoogovens bestelt, omdat Defensie de Franse Cougar helikopter kocht. Of er wordt aan kennisuitwisseling gedaan. Acht Noord-Nederlandse mkb'ers die op kosten van General Electric in New York een cursus zakendoen met de VS krijgen.
Niet alleen valt de totale oogst aan compensatieplichtige defensieorders tegen, de waarde van de compensatieorders die wél worden geplaatst staat ook ter discussie. EZ moet aan elke order een prijskaartje hangen. En die beoordeling is 'een grijs gebied' moet Rini Goos beamen. EZ keurde de afgelopen jaren ruim de helft van de claims die buitenlandse fabrikanten deden af. Honderden miljoenen euro's extra omzet bleken helemaal niet te bestaan. Op allerlei manieren proberen bedrijven de compensatieplicht te ontduiken. Als een Nederlands bedrijf een apparaat in elkaar zet met buitenlandse onderdelen, wordt de waarde van het hele apparaat als compensatieorder ingediend, in plaats van alleen de assemblagekosten. Opdrachten die toch al bij Nederlandse bedrijven zouden worden gedaan, worden opgevoerd als extra compensatieomzet. Of beloofde compensatieorders worden simpelweg nooit uitgevoerd. Eind 2000 stond nog 1,2 miljard euro aan compensatieverplichtingen open.
Sjoemelen
Zowel de buitenlandse wapenfabrikant als Nederlandse bedrijven die compensatieorders ontvangen, hebben er alle belang bij de compensatieorder zo imposant mogelijk te doen lijken. De buitenlandse leverancier om zo snel mogelijk van zijn verplichtingen af te zijn, het Nederlandse bedrijf om een aantrekkelijke opdracht in de wacht te slepen. Goos: “Het is moeilijk om de waarde van bepaalde compensatieorders goed in te schatten, maar dit is een klein wereldje. Als er gesjoemeld wordt, komen we erachter. We vertrouwen niemand op z'n blauwe ogen.”
Echt hard ingrijpen doet EZ niet. “We kennen de notoire overtreders, maar we hebben Defensie nog nooit geadviseerd om niet met een leverancier in zee te gaan wegens het niet nakomen van compensatieverplichtingen,” aldus Goos. In het grote aantal afgewezen compensatieclaims ziet hij geen reden te veronderstellen dat buitenlandse bedrijven de boel proberen te bedonderen. “Het is juist een teken dat we goed ons werk doen.”
Bedrijven die hun compensatieverplichtingen niet nakomen hoeven nergens bang voor te zijn. De boeteclausule die in 1996 werd ingevoerd is binnen vier jaar afgeschaft op verzoek van Defensie. De leveranciers calculeerden de boetes in, waardoor de verkoopprijs van het bestelde materieel opliep.
Een van de voorstanders van de boeteclausule was de NIID (Nederlandse Industriële Inschakeling Defensieopdrachten), de lobbyorganisatie van de Nederlandse defensiegerelateerde industrie. In de NIID zijn zo'n 180 bedrijven verenigd die militaire producten maken. Van de 1,5 miljard euro omzet die ze maken, komt ongeveer 350 miljoen voort uit compensatieorders, schat directeur Hans Dibbetz. “Compensatieorders zijn belangrijk voor de Nederlandse defensiegerelateerde industrie. Niet alleen in geld; het is ook een goede manier om contacten te leggen met grote buitenlandse partijen. Zeker voor de wat kleinere Nederlandse bedrijven. Die komen anders echt niet aan de bak in het buitenland. De defensiemarkt zit potdicht.”
De NIID bemiddelt tussen buitenlandse wapenfabrikanten die compensatieorders moeten plaatsen en de eigen leden. “Al die bedrijven zitten hier aan tafel,” zegt Dibbetz in zijn kantoortje aan de Haagse Prinsessegracht, strategisch gelegen tussen de ministeries van Defensie en Economische Zaken in. Dibbetz' grote zorg is de invulling van compensatieopdrachten. “We moeten oppassen dat dat niet te mager gebeurt. EZ heeft te weinig mankracht (er werken vijftien mensen bij Militaire Productie – red.) om het maximale uit het compensatie-instrument te halen. Hooguit 20 tot 35 procent van de compensatieopdrachten betreft militaire opdrachten. En dan nog. Te vaak stellen compensatieorders weinig voor. Puur productiewerk, dat verder amper spin-off heeft.”
Gezamenlijk belang
Het ministerie van Defensie koopt het liefst kant-en-klare producten off-the-shelf. Daar valt doorgaans weinig aan te verspijkeren voor de Nederlandse defensie-industrie. Dus moet de buitenlandse leverancier een tijdrovende zoektocht naar andere compensatievormen beginnen. Defensie ziet compensatie dan ook als complicerende factor, die de prijs van de bestelling opdrijft.
Maar Dibbetz en Goos houden hardnekkig vol dat prijsverhoging door compensatieorders niet bewezen is. Dat de Algemene Rekenkamer in 1998 constateerde dat compensatieorders de prijs wel degelijk opdrijven, noemen ze 'een mening', gebaseerd op 'hearsay'. Diezelfde Rekenkamer constateerde ook dat een concrete doelstelling achter het Nederlandse compensatiebeleid ontbreekt en dat veel compensatieorders niet aan de eisen voldoen.
Ook andere spelers in het compensatie-veld spreken Goos en Dibbetz tegen. Zoals Rob Vellekoop, directeur van Vimac Consultancy, dat buitenlandse wapenfabrikanten ondersteunt bij het zoeken naar compensatieopdrachten. “De stelling dat compensatieorders defensiematerieel duurder maken is juist,” aldus Vellekoop, die wel het belang ervan voor de Nederlandse defensie-industrie bevestigt. “Zonder compensatie krijgt een bedrijf als Fokker Aerospace het heel moeilijk. Ook Stork loopt veel omzet mis. Eigenlijk is alleen Thales zonder compensatieopdrachten in staat te concurreren. Maar die zitten weer met het omgekeerde probleem, die moeten zelf op zoek naar compensatieopdrachten in het buitenland. En zo is iedereen elke keer weer het wiel aan het uitvinden.”
Ook de spaarzame internationale onderzoeken naar de effecten van compensatieorders leren dat de prijs wel degelijk wordt opgedreven. Percentages van 10 procent, soms hoger, worden genoemd.
Voor professor Keith Hartley is geen twijfel mogelijk. “Compensatieorders maken defensieopdrachten duurder.” Hartley is defensie-econoom aan de universiteit van York. Hij heeft veel onderzoek gedaan naar de voordelen van 'offsets', zoals de Engelse term luidt. “Compensatie lijkt heel aantrekkelijk. Maar onderzoek leert dat hooguit 25 tot 50 procent van het compensatiewerk uit nieuwe opdrachten bestaat. De rest was sowieso gedaan.”
Nichespelers
'Een stap op weg naar een vrije markt' noemt Rini Goos de participatie van Nederland in de ontwikkeling van de JSF. Dat is uiteindelijk waar de defensie-industrie naar toe moet, concludeert ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). Zeker in de toeleverende industrie, waarin de meeste Nederlandse bedrijven actief zijn, moet een vorm van marktwerking mogelijk zijn, zo stelt de AIV.
De Nederlandse defensie-industrie moet echter vrezen voor marktwerking. De grote Amerikaanse en Europese bedrijven kunnen de paar Nederlandse spelers simpel uit een open markt drukken, veronderstelt Keith Hartley. Toch ziet hij wel kansen. “Wellicht zou de omvang van de Nederlandse defensie-industrie afnemen, voor goede nichespelers is er zeker toekomst.”
Hans Dibbetz is optimistischer. “In een echt open markt hebben we meer kansen dan nu. Maar ik zie die vrije markt er niet een, twee, drie komen. Het gaat uiteindelijk om het politieke belang van een land, niet om het financiële. De essentie van goede defensie is dat je je juist níet afhankelijk maakt van andere landen.”
Wapens in Holland
De Nederlandse defensieindustrie bestaat uit zo'n 180 bedrijven, die bijna allemaal slechts voor een deel van defensieopdrachten afhankelijk zijn. Samen zijn ze goed voor een omzet van 24 miljard euro, waarvan slechts 1,5 miljard euro militaire productie is. Een half miljard (exclusief compensatieopdrachten) van die omzet wordt geëxporteerd. Die bedragen zijn al enkele jaren stabiel.
In de Nederlandse wapenindustrie werken negenduizend mensen. Omdat het vooral om toeleveranciers gaat, wordt eerder van defensie-gerelateerde dan van wapenindustrie gesproken.
Het grootste deel van de militaire productie wordt geleverd door enkele bedrijven: Thales (voormalig Hollandse Signaal, nu onderdeel van het Franse Thomson-CSF), RDM, Koninklijke Schelde en Stork. Bij Stork vormt de militaire productie minder dan 10 procent van de totale omzet van 2,6 miljard euro.
Joint Strike-beloftes
Doorslaggevend argument voor de keuze voor de JSF van Lockheed Martin als de opvolger van de F16 is dat de Nederlandse industrie mag mee ontwikkelen aan een nieuw vliegtuig en daarmee expertise opbouwt die in de toekomst geld kan opleveren. Bouwer Lockheed Martin en motorenleverancier Pratt&Whitney schermen met orders ter grootte van 11 miljard euro. Tenminste: als de Nederlandse overheid een kleine 900 miljoen euro stopt in de ontwikkeling van de JSF en uiteindelijk voor zes miljard euro 85 gevechtsvliegtuigen bestelt.
Defensie en EZ vinden deze participatie een duidelijk beter middel om de Nederlandse industrie te stimuleren dan compensatie. Die mening deelt prof. Keith Hartley, maar hij heeft ook bedenkingen. “Lockheed Martin probeert met de verwachte orders en de uitwisseling van technologie de Nederlandse overheid te paaien. Er zal kennisuitwisseling plaatsvinden, maar de 'stealth'-technologie zal daar heus niet bij zitten. Bovendien zitten aan participatie niet alleen voordelen. Het gaat om een vliegtuig dat nog niet bestaat en aan hoge eisen moet voldoen. Het is dus héél waarschijnlijk dat de JSF duurder zal worden dan begroot.”
Ook het Centraal Planbureau plaatst kanttekeningen bij de participatie. Volgens het CPB verdringt het extra werk dat naar Nederland komt voor honderd procent bestaand werk, waarmee het netto compensatie-effect nihil is. Bovendien, zo stelt het CPB, heeft de Nederlandse luchtvaartsector geen strategisch belang.
Hartley, die de Nederlandse overheid bijstond bij de keuze voor de opvolger van de F16, deed Defensie de suggestie om van elke kandidaat-leverancier van jachtvliegtuigen twee prijsoffertes te vragen: een mét en een zonder compensatieverplichtingen. “Ik kreeg als antwoord dat die offertes er toch hetzelfde uit zouden zien. Dat lijkt mij zéér onwaarschijnlijk. Een buitenlands bedrijf dat aan Nederland levert, bouwt de kosten van compensatieorders in de prijs in.”
